国际上很多国家都制定了完善的肥料法,形成了以基本法为依据的管理制度。例如，加拿大肥料法于1885年颁布;日本肥料管理法于1950年颁布;泰国肥料法于1975年颁布;欧盟统一的肥料法于2003年10月颁布;美国是联邦制国家,各州认为肥料立法应根据当地的特点自主开展,因此目前尚无联邦统一的肥料法,但是美国植物食品质量与控制联盟提出了肥料法的基本框架,各州在制订肥料法时均参考了这一框架。

在我国农业生产资料中,肥料的市场价值要远高于种子、农药,据专家测算，肥料投入约占农户粮食生产现金投入的40%,对农业生产的影响巨大,而且关乎资源、环境、粮食和农民利益。同种子、农药等已有相关法律的农资产品相比，肥料法制建设显得严重滞后，《种子法》和《农药管理条例》已分别于2000年和2001年相继颁布实施,而肥料管理制度的法律依据分散在十几种其他法律法规中,至今没有出台一部与肥料有关的专业法，仅有的《肥料登记管理办法》是农业部出台的规章，这与我国作为世界的肥料生产国和消费国的地位极不相称。肥料行业法制建设的滞后，也使肥料生产、销售、使用等环节造成了一系列问题。

一、我国肥料管理法律法规存在的问题

尽管我国已形成了由多个部门参与、涉及肥料生产、流通、使用等多个环节的管理体制，有力地促进了我国肥料业和农业的发展，但仍暴露出一些问题，亟待进一步加以完善。我国现行肥料管理存在的问题主要体现在如下几个方面：

(一)肥料管理政策法规的内容不够

肥料的使用数量和使用方式不仅直接影响农产品质量，也对生态环境也有重大影响。然而，现行肥料管理政策法规涉及肥料登记、生产、销售、进口、宏观调控等方面的内容，但没有肥料施用有效性、性等应用方面的规定管理。《农业法》、《基本农田保护条例》、《农产品质量法》、《农业技术推广法》等基本法中涉及肥料使用管理,但仅提出了农业生产者应合理施用肥料的义务,没有明确不合理施肥应承担的责任;提出了农业部门具有制定技术规程、推广科学施肥方法对农业投入品使用进行管理和指导的职责，但没有赋予有效开展工作应具备的手段及保障措施;在环境方面,肥料生产过程和不合理使用导致的环境问题日益突出,而《环境法》等基本法律中都没有提出针对性的管理措施。

(二)对肥料管理部门的市场监督权分工不清、责权不明

肥料管理所依据的基本法律法规多元化，造成了管理主体多元化，肥料市场监管和检测检验机构政出多门，多头执法，市场交叉重复管理和漏管现象严重，一方面增加了企业市场运营成本，影响了企业的健康稳定发展，另一方面出现了监督管理真空现象，给部分不法企业市场投机的机会，不利于肥料行业市场整合和快速发展。比如，质监部门依据《中华人民共和国产品质量法》，工商部门依据《中华人民共和国工商法》都能对肥料的产销环节进行管理;农业部门也能依据《农产品质量法》，定期对肥料等农资产品进行监督抽查;质检、工商但部门在市场检测中按肥料行业标准和国家标准进行，而农业部门按照产品登记进行管理。

(三)肥料生产许可和登记之间的关系尚需理顺

按照《行政许可法》规定，大部分化肥产品不需要设定生产许可，依据此法制定的《工业产品生产许可证管理条例》中列举的产品也未涉及肥料，但在随后出台的《实行许可证管理的工业产品目录》中却将化肥列入;《农业法》中提出依据相关法律和行政法规的规定对肥料实行登记管理,但目前并没有相关的法律和行政法规做出明确规定，而批准的农业部的“三定”方案中,提及由农业部承担肥料登记相关工作。肥料生产企业的市场准入制度收到生产许可证制度和肥料登记制度的双重管理，在一定程度上增加了企业市场运营成本，两者之间的关系需进一步理顺。

(四)肥料登记管理制度仍需完善

《肥料登记管理办法》属于部门规章，只管理登记，法律效力和层次低，对违法生产肥料的行为处罚力度不够，难以发挥处罚的威慑作用;《肥料登记管理办法》是2000年农业部发布的32号部长令,因时间太长,已经不能很好的适应当前肥料和肥料市场监管及发展的要求，制度本身仍需进一步完善，如复混肥等产品实行“一品一证”管理与测土配方施肥项目发展的配合、新型肥料产品登记制度等问题仍需解决完善;肥料登记不但使企业增加相关生产费用，办理过程还较为繁琐，增加了企业的运营成本，制约了复合肥及新型肥料的发展。

二、关于建立肥料管理专业法律制度的建议

总书记在2013年的中央农村工作会议上明确提出，要强化农业投入品使用管理，健全化肥、农药、兽药、饲料及饲料添加剂等农业投入品的质量监测制度，加大监督力度。为推动肥料产业健康发展，在建立肥料管理专业法律制度方面提出如下建议：

(一)明确职责，尽快启动肥料立法工作

我国启动肥料立法工作时机已成熟，上一轮肥料立法工作始于2003年，2006年农业部形成了《肥料管理条例(送审稿)》，并报法制办，2008年提请常务会议审议，其后又进行了大量的调研和论证，农业部在肥料立法方面已积累了大量的数据和资料。因此，建议将《肥料管理条例》列入《2015年立法工作计划》，尽快启动肥料立法工作，并由农业部配合法制办，在前期准备工作的基础上，做好调研、资料收集、文本起草等工作。

(二)统筹规划，建立科学的肥料管理体系

以往肥料管理所依据的基本法律法规多元化，造成了管理主体多元化。因此，建议肥料专业法律法规起草过程中，应理顺以外依据的法律法规中相关规定的关系，补充缺失，去除冗余，破除矛盾，形成完善的法律法规;从优化肥料产品使用结构的角度出发，适应形势变化，做好法律保障;从登记、生产、经营、使用、监管等环节出发，明确肥料管理牵头主管部门，厘清各参与部门的管理职责，建立科学、规范、的肥料管理体系。

(三)简政放权，促进肥料市场健康发展

建议在肥料专业法律法规起草中，充分体现目前政府改革的方向和思路，积极简政放权，尽量减少行政干预，减少重复和不必要的审批和登记，以减少肥料企业的经营负担。同时，完善和加强市场监管，净化肥料市场，促进肥料市场健康发展。